CICLO ORÇAMENTÁRIO E O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DO PLANO PLURIANUAL E DO PLANO DE SAÚDE DOS MUNICÍPIOS PARA O QUADRIÊNIO 2018-2021

5 de junho de 2017

• Por Francisco R. Funcia – Domingueira da Saúde

 

O Ciclo Orçamentário do Sistema Único de Saúde deve ser entendido a partir da interdependência existente entre os instrumentos básicos do planejamento do setor público brasileiro e os instrumentos básicos do planejamento das ações e serviços públicos de saúde, definidos com base no marco constitucional-legal e infralegal a seguir destacados:

1. PPA (Plano Plurianual, quadrienal), LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias, anual), LOA (Lei Orçamentária Anual) e os relatórios RREO (Relatório Resumido da Execução Orçamentária, bimestral) e RGF (Relatório de Gestão Fiscal, quadrimestral): Constituição Federal; Lei Complementar nº 101/00 (também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, atualizada pela Lei Complementar nº 131/2009); e Lei Federal nº 4320/64 (que disciplina o orçamento e a contabilidade pública): e

 

1. PS (Plano de Saúde, quadrienal), PAS (Programação Anual de Saúde) e os relatórios RQPC (Relatório Quadrimestral de Prestação de Contas) e RAG (Relatório Anual de Gestão); e RREO citado no item bimestral específico para a saúde: Constituição Federal; a Lei Federal nº 8080/90; a Lei Federal nº 8142/90; a Lei Complementar nº 141/2012; e os decretos e portarias que regulamentam o Sistema Único de Saúde (SUS).

 

O planejamento das ações e serviços públicos de saúde pelos governos federal, estaduais e municipais requer uma integração dos respectivos PS’s aos PPA’s e das respectivas PAS’s às LDO’s e LOA’s, que deverão ser submetidos à aprovação dos Conselhos de Saúde antes do encaminhamento ao Poder Legislativo, dado seu caráter deliberativo estabelecido na Lei 8142/90 e reiterado na Lei Complementar 141/2012.

 

Além disso, é preciso observar o artigo 48 da Lei Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que exige a realização de audiências públicas na fase de elaboração dos planos e orçamentos, bem como na fase de tramitação dos respectivos projetos de lei no Poder Legislativo, e o artigo 36 da Lei 8080/90, que estabelece o caráter ascendente do processo de planejamento do SUS e a compatibilidade das necessidades com a disponibilidade de recursos.

 

Sobre esses dois últimos aspectos, vale ressaltar que o parágrafo único do artigo 31 da Lei Complementar 141/2012 reforçou especificamente a necessidade de incentivar a participação popular e de realizar de audiências públicas durante o processo de elaboração e discussão do plano de saúde; adicionalmente, esta lei contemplou vários aspectos metodológicos para o processo de planejamento que já estavam normatizados no âmbito do SUS, com destaque para o caráter ascendente do processo de planejamento nos termos dos parágrafos 1º, 2º e 3º do artigo 30 (pactuações intermunicipais serão a referência para os planos e metas estaduais, que serão a base para o plano e metas nacionais, na perspectiva da equidade inter-regional e interestadual) e para o caráter deliberativo dos conselhos de saúde sobre as diretrizes para o estabelecimento de prioridades nos termos do parágrafo 4º do artigo 30, a partir das necessidades de saúde da população, na perspectiva da equidade e integralidade.

 

A Lei  Complementar nº 141/2012 também estabelece  outros dispositivos que  estão associados ao processo de planejamento do SUS, dentre os quais, a competência dos Conselhos de Saúde deliberarem sobre;

 

1. as despesas com saneamento básico de domicílios ou de pequenas comunidades que serão consideradas como ações e serviços de saúde na prestação de contasdo respectivo gestor federal, estadual, distrital ou municipal;

 

1. as diretrizes para o estabelecimento de prioridades para as ações e serviços públicos de saúde pelo respectivo gestor federal, estadual ou municipal previamente ao processo de  elaboração dos PS’s, dos PPA’s, das PAS’s, das LDO’s e das LOA’s.

 

As linhas gerais dos planos de governos, submetidos pelas chapas de candidatos a Presidente e Vice-Presidente, a Governador e Vice-Governador e a Prefeito e Vice- Prefeito durante as respectivas campanhas eleitorais realizadas em 2014 e 2016, foram aprovadas pela população mediante a maioria do voto dado nessas eleições, devendo nortear a elaboração dos respectivos PPA’s e PS’s no início das gestões federal  e estaduais (que já ocorreu em 2015) e municipais (que está ocorrendo neste ano de 2017).

 

No caso da esfera municipal de governo, os prefeitos e os gestores do SUS deverão priorizar em 2017 o processo de elaboração do PPA e do PS para o período 2018-2021, sendo que o primeiro será também sob a forma de projeto de lei a ser submetido para aprovação da Câmara Municipal num prazo que varia, conforme cada Lei Orgânica Municipal, entre 31 de agosto e 30 de setembro, geralmente coincidindo com a data de apresentação da Lei Orçamentária Anual – LOA deste ano.

 

O PPA contém a programação de longo prazo (quatro anos) de todas as áreas da atuação governamental e as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes, inclusive os programas de duração continuada, nos termos estabelecidos pelo artigo 165 da CF-88. Com isso, o PPA é a base de orientação para a elaboração da LDO e da LOA. O PPA deve estar integrado ao processo de planejamento estratégico das ações de governo, devendo prever as obras e demais investimentos que serão realizados durante os quatro anos de sua vigência, bem como todas as despesas de custeio que viabilizarão a transformação desse conjunto de investimentos em políticas e ações voltadas ao atendimento das necessidades da população.

Portanto, o PPA deve expressar a síntese dos esforços de planejamento estratégico de toda a administração pública (pontos fortes, pontos fracos, ameaças e oportunidades), e ser capaz de responder as seguintes questões:

• O que, quanto, quando, como e para quem fazer?
• Com que recursos humanos, físicos e financeiros fazer?

O processo de planejamento governamental deve envolver todas as áreas de atuação governamental, mas o ponto de partida é o diagnóstico geral, para em seguida realizar a análise setorial (como por exemplo, a saúde). E é nesse contexto que se insere o Plano Municipal de Saúde, cuja elaboração deverá ser precedida pela realização da Conferência Municipal de Saúde que estabelecerá as diretrizes e prioridades para a área da saúde no período 2018-2021.